Reducción de la burocracia, concesiones, optimismo en el precio del barril de crudo y la recaudación tributaria, así como un aumento en los presupuestos de Educación, Salud, Bienestar Social y Obra Pública.

La Constitución establece que el Presupuesto General del Estado es “el instrumento para la determinación de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados”. Según la Constitución y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, las reglas del proceso de aprobación presupuestaria difieren para el año en el que se produce un cambio de gobierno.

Así, el gobierno entrante – que se posesiona el 24 de mayo – es el responsable de, durante el segundo semestre del año fiscal, presentar la proforma presupuestaria. Hasta que eso ocurre, el Estado funciona con lo que se denomina presupuesto prorrogado, que no es otra cosa que el presupuesto correspondiente al año inmediatamente anterior. No obstante, para este 2021 no se prorrogó el presupuesto inicial de 2020 sino que, para la planificación, se tuvo en cuenta el presupuesto codificado, es decir, el real respecto de lo gastado hasta el 31 de diciembre de 2020.

La primera proforma presupuestaria del Gobierno del presidente Guillermo Lasso fue presentada a la Asamblea Nacional apenas faltando 15 minutos para que termine el plazo, cerca de las 19:00 del domingo 22 de agosto de 2021.

Sobre la proforma

El presupuesto inicial para 2020 fue de USD 35.498 millones. El codificado, al cierre de diciembre del mismo año, fue de USD 32.080, es decir, USD 3.418 millones menos, conforme a los registros de ejecución presupuestaria del Ministerio de Economía y Finanzas.

La proforma presupuestaria presentada por el nuevo gobierno para 2021 es de USD 32.949 millones. Esto representa aproximadamente un 7% menos con relación al presupuesto aprobado para 2020 - USD 2.549 millones menos – pero una cifra mayor a la del presupuesto con la que se ha venido funcionando durante estos meses de 2021.

En términos generales, los gastos todavía son mayores a los ingresos, lo que obligará al actual Gobierno a buscar fuentes de financiamiento e incrementar la deuda pública que a mayo de 2021 -mes del cambio de mando- ya superaba el 61% del PIB. Pero no todo son malas noticias, pues el déficit presupuestario es menor al de años anteriores y, posiblemente, esto frene el acelerado incremento de la deuda que registró Ecuador desde 2014. Sin embargo, aún estamos lejos de la meta de reducción propuesta en la Ley para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas.

La primera proforma presupuestaria presentada por el gobierno de Lasso se calculó con base en un barril de crudo de USD 59,80, cifra superior al USD 51,3 por barril estimado en el presupuesto de 2020. La cifra podría sonar optimista, pero para agosto de 2021 el precio promedio del barril fue de USD 64.

La recaudación de impuestos se presenta como la principal fuente de ingresos del Presupuesto General del Estado y este año no fue la excepción. En la proforma los ingresos tributarios representan 39% de los USD 32.949 millones.

Otros de los principales supuestos macroeconómicos que sustentan la proforma 2021 son un crecimiento del PIB de 3,02%, una inflación promedio de -0,05 % y un PIB nominal de USD 103.877,86 millones.

También se prevé un nuevo ajuste de gasto en personal, un incremento de gasto en obra pública y, por otro lado, la aplicación del Decreto 170, emitido el pasado 20 de agosto, para que los gastos permanentes de salud, educación y justicia, salarios y otros, se cubran con ingresos no permanentes (petroleros, venta de activos, créditos), lo que solo se puede hacer de manera excepcional.





¿En qué se gasta? Los egresos

El 97% del Presupuesto General del Estado está asignado a las entidades adscritas a la Función Ejecutiva. Son USD 31.994 millones destinados a cubrir la gestión en los frentes económico y social, incluso en la defensa. Con este monto, además del gasto en obra pública, se sostiene todo el capital humano que conforman, por ejemplo, los ministerios y secretarías.

El presupuesto asignado a la Función Judicial equivale al 1.60% del PGE; es decir, USD 530,4 millones. Luego está el presupuesto de las instituciones que conforman la Función de Transparencia y Control Social con el 0.71%; la Función Electoral con el 0.35%; y la Función Legislativa con el 0.16%. (Ver gráfico)



El gasto en personal es el rubro más considerable entre las obligaciones financieras del Estado y este año habrá un recorte USD 735,7 millones, destinando un presupuesto de USD 8.161,3 millones.

La reducción del sector público no es reciente y aplica desde el Plan de Austeridad del anterior gobierno. Durante la pandemia, de hecho, hubo un ajuste de USD 294 millones en los egresos de personal, según los registros del Ministerio de Economía.

Este ajuste tiene un costo, pues implica la salida de personal o la eliminación vacantes. De hecho, en el presupuesto de este año se estima USD 1’943.392 millones para cubrir la cesación de funciones; es decir, la separación de funcionarios públicos del Estado. Además, se prevé USD 29’870.271,1 para la supresión de cargos, USD 731.247 para la compra de renuncias y USD 207.246 para el pago de indemnizaciones laborales.

Gastos por sector

En el Decreto 170, emitido 20 de agosto de 2021, el Ejecutivo abrió la puerta a una alternativa provisional que le permita financiar los gastos permanentes de Salud, Educación y Justicia. Por este año y de manera excepcional los ingresos no permanentes, como lo que se obtenga la venta de petróleo o créditos, podrán financiar los gastos permanentes de los sectores mencionados; es decir, los sueldos.

Esta acción está amparada en el artículo 286 de la Constitución que señala: “los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes”.

El sector de la Educación, si bien en la Proforma de 2020 se asignó USD 5,565 millones, luego esta cifra se ajustó a USD 4.624,5 millones en ese mismo año. En relación a la última cifra, el presupuesto asignado en la Proforma 2021 para Educación será un 7% mayor y se asignará USD 4.987,6 millones.

En el sector de la Salud pasó algo similar: En 2020 se aprobó un presupuesto de USD 3.067,6 millones, pero se ajustó a USD 2.833 millones. El monto asignado a Salud en la Proforma 2021 es la cifra más comparado a los presupuestos codificados de los últimos cuatro años con un total de USD 3.213 millones.

En el sectoria de Bienestar Social también se ajustó el presupuesto en 2020. Pasando de USD 1,445,7 millones en la Proforma aprobada, a USD 1.494,7 millones en el presupuesto codificado. En relación a este último, la propuesta en 2021 es incrementar lo asignado a USD 1.587,4 millones.





Para la atención de la población vulnerable, en la proforma 2021 se considera la asignación de USD 1.286,86 millones para Desarrollo Social. De esta cifra, USD 497,98 millones se destinan al Bono de Desarrollo Humano; USD 344,97 millones para las pensiones de adultos mayores; USD 95,03 millones al Bono Joaquín Gallegos Lara; USD 94,51 millones para las pensiones de personas con discapacidad; otros USD 47, 86 millones para bonos en atención del COVID-19; y, el pago de ayudas sociales para acompañamiento a personas con discapacidad, centros de acogida, entre otros, por USD 207,08 millones.

Adicionalmente, se contempla erogaciones para desarrollo urbano por USD 141,52 millones, el mismo que contiene al Proyecto Casa Para Todos, Bono de Vivienda y Vivienda de Interés Social con subvención del Estado.

En cuanto a los subsidios, se destinará USD 1.900 millones y USD 2.108 millones para Seguridad Social.

Déficit y deuda pública

La caída del PIB nominal y el déficit registrado en 2020 llevó a que la deuda pública crezca a 63.9 % ese año y el déficit presupuestario fue de USD 5.723 millones. Este 2021, se estima déficit presupuestario de USD 4.812 millones, cifra es USD 911 millones menor al anterior. Pese a ello, la deuda pública aumentará. De acuerdo con el Ministerio de Finanzas, la deuda pública llegará al 64.6% del PIB al cierre de 2021. Cabe recordar que el actual Gobierno heredó una deuda del 61%.



Debido al sobrendeudamiento que sufrió Ecuador en los últimos 14 años, el Gobierno anterior propuso un cronograma para la reducción progresiva de la deuda pública en la Ley para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas que entró en vigencia en julio de 2020. Con base en ese documento, Ecuador todavía está lejos de la meta pues se aspira cerrar 2025 con una deuda del 57% del PIB; 45% hasta 2030; y, un 40% en 2032.

Para cubrir el déficit presupuestario y el pago por amortizaciones de deuda, Ecuador posee necesidades brutas de financiamiento por USD 9.800 millones en 2021.

¿De dónde sale el dinero? Los ingresos

Los ingresos totales de la proforma totalizan USD 23.042,50 millones y los gastos ascienden a USD 27 855,18 millones, dando como resultado un déficit global de USD 4.812,68 millones. Este 2021, el Estado prevé recaudar USD 12.734,6 millones por recaudación de impuestos y unos USD 2,353 por tasas y contribuciones. Adicionalmente, aspira percibir ingresos por USD 30,2 millones por la venta de bienes y servicios de las empresas públicas y USD 216 millones por la venta de activos no financieros. También se prevé obtener USD 5.649 millones en préstamos externos y USD 751,7 millones en colocaciones externas. Otros USD 1.977,6 en colocaciones internas y USD 15,7 millones en préstamos internos.

Ingresos petroleros

En cuanto a los ingresos por la venta de petróleo, la proforma 2021 se elaboró con base en un precio promedio del barril de crudo por USD 59,80. El gobierno prevé un aumento en la producción de petróleo en un 8% hasta cerrar 2021, pasando de 491.000 a 500.000 barriles por día, pero esto no se refleja en la proforma.

Por la exportación de derivados de petróleo, el Gobierno espera recaudar USD 731 millones; por regalías de petróleo, USD 386 millones; y, de exportaciones directas de crudo, otros USD 386 millones.

Concesión de bienes

La concesión de bienes del Estado es una fuente de ingresos que nunca llegó a concretarse en los gobiernos anteriores. En el presupuesto de 2020 se registró ingresos por USD 2.000 millones por la monetización de activos, pero en la Proforma 2021, el Ministerio de Finanzas eliminó esa línea presupuestaria.

Ahora se prevé ingresos por USD 252 millones en concesiones telefónicas e incorpora una posible venta de las torres de transmisión de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones por USD 150 millones. También se prevé ingresos por USD 31,8 millones en concesiones portuarias y otros USD 670.000 en concesiones viales.